我国目前正处于社会转型时期，社会矛盾纠纷呈现根源复杂、类型增加、影响面广的特点。尽管建设社会主义法治国家是我国的根本方针，但是，这并不意味着所有的矛盾纠纷都要到法院解决，法院也不能包揽所有社会矛盾纠纷的解决。矛盾纠纷的化解除了社会基本制度的长远安排外，当前更要紧的是创新社会管理机制，建立“内循环型”社会矛盾化解机制，以当前正在实施的诉调对接机制为基础，着重扩展参与部门和组织的范围，通过整合各种社会资源，力求满足不同领域、不同性质矛盾纠纷化解的需要，使“所有的”矛盾纠纷在机制中都能够得到申诉或解决。笔者立足对司法实践的观察，就此提出一已之见。

　 一、设立统一的有权威的综合协调机构

　 “内循环型”机制本质上是多个部门的联席机制，其功能发挥的关键是衔接环节的完善以及对所有参与部门的统一协调和考核。因此，有必要设立一个统一的综合协调机构（该机构可以设在政法委），主要职责是负责对社会矛盾纠纷化解工作进行综合调度，对于涉及多个部门职能的矛盾纠纷牵头协调解决，或者确定主要承办部门；对典型、复杂、敏感性的矛盾纠纷主持制定解决方案；对群众投诉无门的纠纷，根据职责分工指定有关部门解决，并要求定期反馈办理结果。建立统一的协调机构，有助于解决目前诉调对接机制中容易出现的扯皮、低效率等问题，促进所有矛盾纠纷能够便利地进入“内循环型”机制，并且一旦进入该机制，除非得到充分的解决，否则不能随意推出，避免造成“社会隐患”。

　 二、建立“点线结合”的矛盾纠纷受理网络

　 目前诉调对接机制的主要表现形式是在法院设立的人民调解工作室，没有摆脱传统司法的被动受理、受理范围窄的弊病。“点线结合”的受理网络是“内循环型”机制的基本形式，即以基层法院为基本点、以各类行政执法部门、调解组织、行业组织、群众组织为线，建立矛盾纠纷信息共享平台，目的在于增加机制的社会接触面，扩展人民群众求助的便利渠道，一旦发现矛盾纠纷能够在第一时间予以解决。笔者认为，应当加强社区调解组织的建设，特别是在考核上加大力度，把矛盾纠纷发生率、调解率、起诉率作为衡量工作业绩的尺度；进一步明确公安、检察、工商等行政执法部门在“内循环型”机制中的职责，把调解率作为考核工作的内容；进一步鼓励工会、妇联等群众组织参与矛盾纠纷的调解，其主持下形成的调解协议通过法定程序具有强制效力。

　 三、实行“首问负责、首问监督”的工作制度

　 社会转型时期发生的大量矛盾纠纷累积，有复杂的社会原因，但是，多数纠纷不是不能化解，而是无人化解，社会管理功能出现缺失。所谓“首问负责、首问监督”，主要指机制内的各部门对首先受理的矛盾纠纷应当如实登记，属于部门职责范围内的，应促成解决；不属于职责范围内的，应向机制内其他有权部门移送（而非简单指示当事人向其他部门申诉），并向综合协调机构定期报告，由综合协调机构跟踪监督。因此，在通畅的“内循环型”机制中，当事人求助后，该机制的某个环节或某些环节总能或最终发挥作用，进入该机制的矛盾纠纷最终都会得出一个实质性的答案；而不是相反，在传统的“管道型”机制中，纠纷进入机制中后可能由于各种原因又被原封不动地推出去，没有任何有实质意义的答案，致使当事人不得不寻求正当机制外的方式解决。

　 四、建立固定的行政调解、社会调解前置程序

　 “内循环型”机制的基本工作方法是协调和调解，使多数矛盾纠纷通过诉讼外的正当方式解决。因此，就民事诉讼制度而言，对于一些典型的民事矛盾纠纷应建立固定的调解前置程序，如邻里纠纷、家庭纠纷等应当先由有关调解组织进行调解，只有调解不成的，才由法院受理，通过诉讼程序解决；对于群体性纠纷、历史根源性纠纷以及其他有重大影响的纠纷，应遵循“穷尽行政救济”原则，尽可能在行政调解中予以解决。需要说明的是，建立调解前置程序并不违背调解自愿的基本原则，只是把程序性调解权利与实体性调解权利区别开来，通过对程序性调解的强制性规定，有助于更好地维护当事人的权益。当然，对调解效率也要予以必要规定，防止过分拖延影响当事人权益的实现。

　 五、加强人民法院在“内循环型”机制中的话语权

　 人民法院在“内循环型”机制中应发挥总阀门作用，具体表现为：第一，人民法院是发现多数矛盾纠纷的“起点”，应当允许法院把部分矛盾纠纷指定到职能部门解决。随着人们法治意识的增强，多数群众开始习惯通过法院来维护权益、化解纠纷，法院政委社会矛盾纠纷展现最集中的地方，多数矛盾纠纷也是通过法院进入“内循环型”机制的。但是，人民法院把矛盾纠纷接纳到机制内，并不意味着法院首先去处理这些纠纷，而应当由更具有职能优势、区域优势的部门或组织进行调解，效果会更好。第二，人民法院是化解矛盾纠纷的“终点”，应能够对其他部门的调解业绩进行评价。“内循环型”机制强调对当事人诉权的扩张和多元化保障，但绝不是低效率地无限重复，还有必要设立终结程序，通过法院来实现“终结”：当事人通过其他部门达成和解的，必要时由法院进行法律确认；其他部门调解不成或者当事人不服调解的，由法院进行裁判。因此，法院对其他部门的调解质效了解得最全面，也最有发言权。第三，人民法院是化解矛盾纠纷的“基点”，应能够对其他部门的调解工作进行监督和指导。尽管 “内循环型”机制强调工作方法的灵活性，但是，依法办事仍是该机制的根本准则和灵魂。因此，应当确立人民法院在机制内的业务指导地位，督促各部门依法调解，提高调解效率。

　 总的来说，“内循环型”机制是遵循社会主义法治理念的积极探索，它使各种司法资源得以更加紧密结合、顺畅沟通，有效杜绝职能部门的不作为现象，增强了对社会矛盾纠纷的敏感程度和预知能力，保障人民群众维权的“制度通道”的畅通，能够有效控制越级上访等社会顽疾，有利于降低化解矛盾纠纷的社会成本；同时，也为人民法院的审判活动提供支持，为司法裁判的法律效果、社会效果和政治效果相统一奠定基础；