为支持新农村建设、发展农业生产、改善农民生活， 中国人民银行于1999年7月和2000年1月先后下发了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理暂行办法》和《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》；十年来小额、联保农贷取得长足的发展，解决了广大农民群众在传统农业生产中所需资金，但这项惠农政策在操作中逐渐呈现出不规范之处。近年来诉至法院的小额联保贷款合同纠纷日益增多，仅徐州市鼓楼区法院受理铜山县某农村信用社以原告身份起诉的小额联保贷款合同纠纷案件为例，2007年13件，2008年43件，2009年42件，2010年受理81件，涉及不良贷款愈期无法收回的约为1500万，占信用社资金的12%，这不但影响到相关信用机构的资金回转问题，越来越多的产生法律纠纷，直接影响到农民的生产、生活甚至影响到农村家庭和社会的稳定，还给法院审判执行工作带来诸多不利影响，应引起高度重视。

一、该类案件特点

一是被告人数多，相互关联。被告通常为三人或三人以上，有的担保人与债务人之间或担保人之间为家庭成员、相互联保；有的一人为多人担保；有的本身是债务人又为他人担保；有的隐名借贷（实际用款人不是借款本人，借款人为他人套取贷款或转借人使用）；有的借款人与担保人相识而担保人之间互不认识；还有的弱弱联保，担保人没有还款能力；案件之间相互关联，往往一案会牵动多案，给审判执行带来很大困难。

二是被告多为普通农户，标的较小，借款期限不长，偿债能力弱。诉讼标的额多为3万5万，一般借款期为1年，多为个人信用担保，极少有财产抵押担保方式。

三是送达难。经常发生被告人或担保人地址不明，拆迁，诉状或法律文书无法送达，或送达时被告人、担保人拒收现象。缺席开庭率高，超过50%被告方不到庭。

四是调解难。担保人或对担保责任认识不清，或认为自己不是实际用款人不愿意承担保证责任，或担保人之间以不认识或自己无清偿能力而互相推诿，

五是执行难。被告人或担保人传唤不到庭，偿债能力弱，或无担保财产，或转移财产；此类案件超过20%。

二、原因分析

一是农户贷款设计上的缺陷。1、单户核定贷款额度偏小，难于满足农户的资金需求。一般小额联保贷款单户最高为3万元，这种额度一般满足不了贷户的需求，导致多人借款供一人使用现象普遍。2、贷款期限不合理。贷款期限一般一年，没有真实按照农户的生产经营周期来制定，导致多数贷款到期后无法偿还，然后以贷还贷。3、联保贷款的设置条件与实际脱节。联保贷款借款人与担保人之间对债务承担连带保证责任，要求联保要满足以下四个条件：联保成员必须是同在一个信用社的服务辖区内的农民；家庭经济条件好，有保证担保的能力，有经营项目和一定收入来源；对每个成员的人品信用相互认可，有相互担保的意愿；有共同的资金需求或共同的经济利益关系。而实际情况是，真正符合联保四个条件的农户几乎没有，绝大多数联保是通过包装组建起来的，即一人具有贷款需求，动员亲戚、朋友当担保人组建联保小组，担保人只是基于亲情关系或友情关系，碍于情面才同意担保。

二是农户与信用社对农户小额信用贷款和联保贷款存在理解上的误区。信用社发放贷款有两大认识上的误区：1、认为大力发放农户贷款是政策性的支农运动，贷款损失最后由政府来埋单，以致于给信贷员下考核任务，多放贷，完不成的要扣罚工资、奖金。2、认为农户贷款只要手续完备，签字真实，不出现法律上的漏洞，以确保在诉讼时能胜诉就行，而对借款人的人品信用、经营项目、还款来源、偿还能力相对考虑较少。甚至向农户承诺贷款到期不能偿还，只要能支付贷款利息，就可以办理以贷还贷手续，这是导致农户贷款出现大量以贷还贷现象又一重要原因。

农户在认识上也存在两大误区：1、少数农户认为农户贷款是政策性扶贫贷款，不要白不要，要了也白要，到期能还则还，不能还，信用社不能将我怎样。2、对担保的法律责任认识不清，认为联保只是一种贷款形式，只愿意承担自己借款的那部分责任，对担保的借款不愿承担连带责任。

三是合同担保形式单一，抗风险能力差。小额联保贷款基本上采取个人信用保证方式发放贷款，很少采取以房产、车辆、机器设备等抵押的担保方式，“保证担保”方式受保证人偿债能力、诚信度等因素的影响，往往风险很大。

四是到期无法偿债原因多样。有的因灾、因病或农畜渔业欠收，而有的则因改变贷款用途，贷款用于还债、以贷还贷、用于赌博、因借款人逃避债务担保人不愿还或其他担保人不还自己也不愿意还。

五是诉讼成本低廉，信贷员态度不积极。信用社不积极督促债权履行，以低廉的诉讼成本诉诸法律追讨不良贷款，甚至的有信贷员在协助法院执行过程中，与被执行人 “相逢对面不相识”。

三、不利影响

一是易引发更多不良贷款，造成国家、集体财产损失。此类案件既有典型性，也有普遍性，尤其在经济不发达地区；而且案件涉及人数众多，案件之间相互牵扯，进入法院后形成群体性诉讼，容易激化对立情绪。

二是影响区域经济发展和农村社会稳定。不良贷款无法收回，影响到农村资金流转的稳定；亲朋之间的还、贷款纠纷容易影响家庭和社会关系的团结和睦，实践中已发生因债务负担过重而引发抢劫等刑事犯罪的案例，给农民的生产生活和社会稳定造成隐患。

三是造成审判执行工作压力。大批案件进入诉讼程序，且当事人难寻、法律文书难送、执行案款难追，积案增多，影响审判执行质效，增加了法院工作的难度和压力。

四、对策建议

一是创新信贷产品，对不同产品实行差别利率。如，对于生产性贷款和非生产性贷款实行不同的利率，即对于生产性贷款实行较为优惠的利率以鼓励贫困农民通过农业生产改善家庭经济状况。

二是寻求多渠道的资金来源。农业投资和农业生产的周期较长，要解决农信社的资金余缺总是单靠短期诉借是难以解决的，应建立金融机构之间的资金借贷和资金融通网络，以提高资金使用效率和资金最优配置。

三是建立小额联保信贷的风险控制机制 。通过建立农户经济档案，对农户的家庭住址、人口、田亩、经济收入情况等详细记载并经常更新，发放贷款时可以减少不必要的违约风险。另外，可以对历史借款编制还贷记录，根据记录重新评定农户的信用等级，从而决定其信用贷款限额等级和利率优惠政策。对于那些历史记录不好的农户取消资格或加以限制，而对于信用良好的可以给予一定的利率优惠和优先贷款。还可以建立风险补偿基金、农业意外保险制度，用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的小额信贷损失。

四是加强农信社管理，规范信贷行为。严格实行贷前审查，充分评估借款人和担保人的资信能力，规范授信额度的把关审批，杜绝对违规放贷；加强贷后监管，关注贷款用途、经营状况、资信变化、住址变化，加强对信贷员的教育管理，完善风险防范机制。

五是丰富担保方式，更多采用以房产、车辆、机器设备抵押的担保方式。

六是法院要加强与信用社、银监部门的沟通协调，对因灾因病或农畜业欠收的，信用社可适当延长还款期限或减少还款利息；还应加大自身追偿的力度，重视及时主张债权，避免突击起诉，防止转移财产。

七是开展法律宣传。农信社在开展放贷业务时，要重视做好担保法知识的宣传，向群众释明担保的法律后果。农户也应讲究诚信，避免不良记录，影响今后借贷并增加诉讼成本。